Decreto 28/025: gestión de documentos digitales en organismos públicos uruguayos

En enero de 2025, el Poder Ejecutivo uruguayo aprobó el Decreto 28/025, una norma que ordena y moderniza la forma en que los organismos públicos crean, gestionan y conservan sus documentos en formato digital. Si bien se trata de una regulación dirigida al Estado, sus efectos alcanzan a empresas y emprendedores que interactúan con la administración pública a diario.

¿Por qué surge este decreto?

Uruguay venía acumulando desde hace décadas una serie de normas dispersas sobre documentos electrónicos: el Decreto 253/976 sobre fotocopias y microfilmación, el Decreto 500/991 sobre soportes electrónicos, la Ley 18.600 sobre firma electrónica, entre muchas otras. Con el avance de la digitalización del Estado, se volvió necesario unificar y modernizar ese marco normativo.

El puntapié lo dio el artículo 60 de la Ley 20.075 (2022), que creó la Comisión de Análisis de Archivos Digitales (CAAD), integrada por:

• El Archivo General de la Nación (AGN)
• La Universidad de la República (UDELAR)
• La Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP)
• La AGESIC, quien coordina la comisión

El trabajo de esa comisión desembocó en el Decreto 28/025, aprobado el 29 de enero de 2025 en Consejo de Ministros.

¿Qué regula exactamente?

El decreto establece las reglas sobre el ciclo de vida de los documentos digitales en las entidades públicas, estatales o no estatales. Ese ciclo comprende:

• Creación y captura de documentos digitales
• Clasificación e indización
• Control de acceso
• Conservación y almacenamiento
• Uso y reutilización
• Migración entre formatos o sistemas
• Disposición final del documento

En otras palabras, regula qué pasa con un documento digital desde que nace hasta que se archiva definitivamente o se elimina.

Conceptos clave que define el decreto

El texto normativo incorpora un glosario técnico que resulta fundamental para interpretar correctamente sus disposiciones. Algunos de los conceptos más relevantes son:

• Ciclo de vida del documento: el período completo desde que se identifica como evidencia de las actividades de una entidad hasta su disposición final. En cada etapa se protege su autenticidad, fiabilidad, integridad, usabilidad y acceso.
• Documento en formato digital: aquel creado, capturado o gestionado en entornos digitales, con valor probatorio equiparable al documento físico cuando cumple ciertos requisitos.
• Gestión documental: el conjunto de procesos y controles aplicados sobre los documentos para garantizar su valor como evidencia a lo largo del tiempo.

Marco normativo sobre el que se apoya

El Decreto 28/025 no opera en el vacío: se articula con un conjunto amplio de leyes y decretos preexistentes, entre los que destacan:

• Ley 18.220 – deber del Estado de conservar el Patrimonio Documental de la Nación
• Ley 18.331 – protección de datos personales
• Ley 18.381 y Decreto 232/010 – derecho de acceso a la información pública
• Ley 18.600 y decretos reglamentarios – validez jurídica del documento electrónico y la firma electrónica
• Ley 19.355 (arts. 78, 79 y 80) – autenticidad de copias electrónicas y copias en papel de documentos digitales
• Decreto 355/012 – evaluación documental y Tablas de Plazos Precaucionales

¿Qué implica esto para emprendedores y empresas?

Aunque el decreto está dirigido a organismos públicos, tiene efectos prácticos directos para quienes operan con el Estado:

• Mayor certeza jurídica: los documentos digitales emitidos por organismos públicos —certificados, resoluciones, notificaciones— tienen ahora un marco más claro sobre su validez y conservación.
• Trámites más ágiles: al estandarizar la gestión documental digital, se espera que los procesos administrativos sean más eficientes y predecibles.
• Valor probatorio: las copias digitales y los documentos electrónicos emitidos conforme a estas reglas tienen plena eficacia jurídica, lo que es relevante en materia de contratos, licitaciones y obligaciones tributarias.
• Privacidad y acceso: el decreto se alinea con las leyes de protección de datos personales y acceso a la información, lo que establece límites claros sobre qué información puede circular y cómo.

Dato importante: en el contexto tributario, esto refuerza la validez de documentos como constancias de BPS, certificados de DGI o resoluciones administrativas emitidas en formato digital, que pueden ser utilizados como prueba en auditorías o procesos.

¿A quiénes aplica?

El decreto es aplicable a todos los organismos públicos, tanto estatales como no estatales. Esto incluye ministerios, entes autónomos, servicios descentralizados y personas públicas no estatales. Los 14 ministerios firmantes son un reflejo de la vocación transversal de la norma.

Texto completo de la consulta

PODER EJECUTIVO — CONSEJO DE MINISTROS
Decreto 28/025
Montevideo, 29 de enero de 2025

VISTO: lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley N° 20.075, de fecha 20 de octubre de 2022;

RESULTANDO:

• I) Que por el artículo citado en el Visto se crea la Comisión de Análisis de Archivos Digitales (CAAD), con el propósito de proponer los aspectos técnicos, jurídicos, archivísticos referidos a los documentos en formatos digitales.
• II) Que la mencionada Comisión se integra por el Archivo General de la Nación (AGN), la Universidad de la República (UDELAR), la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP), y la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), quien la coordinará.

CONSIDERANDO:

• I) Que existen antecedentes normativos, tales como el Decreto N° 253/976, de 6 de mayo de 1976, donde se facultó el empleo de la fotocopia y de la copia microfilmada de los expedientes y demás documentos archivados en todas las dependencias del Estado y demás Organismos Públicos, con el mismo valor legal que el documento original si se encontraran debidamente autenticados.
• II) Que, a su vez, los Decretos N° 500/991 y N° 276/013, de 3 de setiembre de 2013, previeron la utilización de soportes de información electrónicos, y la reglamentación del procedimiento administrativo electrónico.
• III) Que la Ley N° 18.220, de 20 de diciembre de 2007, establece que es deber del Estado la conservación y organización del Patrimonio Documental de la Nación y de los documentos de gestión como instrumentos de apoyo a la administración, a la cultura, al desarrollo científico y como elementos de prueba, garantía e información.
• IV) Que el Decreto N° 355/012, de 31 de octubre de 2012, dispone que las instituciones deben realizar la evaluación documental de las series documentales, así como remitir las Tablas de Plazos Precaucionales a la Comisión de Evaluación Documental de la Nación.
• V) Que la Ley N° 18.331, de 11 de agosto de 2008, y su normativa concordante establecen un conjunto de principios generales y articulan derechos y obligaciones vinculados al tratamiento de los datos personales.
• VI) Que la Ley N° 18.381, de 17 de octubre de 2008, y su Decreto Reglamentario N° 232/010, de 2 de agosto de 2010, regulan el derecho de acceso a la información pública, la custodia de la información y establecen los principios vinculados con los archivos.
• VII) Que la Ley N° 18.600, de 21 de setiembre de 2009, modificativas y concordantes y los Decretos Reglamentarios N° 436/011, de 8 de diciembre de 2011, N° 70/018, de 19 de marzo de 2018, reconocen la admisibilidad, validez y eficacia jurídicas del documento electrónico y de la firma electrónica, permitiendo a los órganos del Estado ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir cualquier documento, dentro de su ámbito de competencia, suscribiéndolos por medio de firma electrónica o firma electrónica avanzada.
• VIII) Que la Ley N° 19.179, de 27 de diciembre de 2013, y su Decreto Reglamentario N° 44/015, de 30 de enero de 2015, regulan el formato para el procesamiento y almacenamiento de información digital por parte de determinados organismos y empresas.
• IX) Que los artículos 78, 79 y 80 de la Ley N° 19.355, de fecha 19 de diciembre de 2015, establecen las condiciones para que las copias electrónicas puedan ser consideradas auténticas, así como las copias en soporte papel realizadas de documentos electrónicos.
• X) Que a través de la Resolución del Archivo General de la Nación (AGN) N° 016/2016, de 22 de junio de 2016, se adopta y recomienda la aplicación de la Norma Uruguaya de Descripción Archivística (MUDA) como norma técnica nacional en materia de descripción documental.

ATENTO: a lo precedentemente expuesto y a lo establecido en el artículo 60 de la Ley N° 20.075, de 20 de octubre de 2022;

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, actuando en Consejo de Ministros,

DECRETA:

Capítulo I — Disposiciones generales

(Ámbito de aplicación). El presente Decreto es aplicable a los organismos públicos, estatales o no estatales (en adelante "las entidades").

(Objeto). Este Decreto regula los aspectos técnicos, jurídicos y archivísticos que refieren al ciclo de vida de los documentos en formatos digitales, el que comprende los procesos de creación, captura y gestión de documentos en formatos digitales que incluyen la clasificación e indización, control de acceso, conservación, almacenamiento, uso y reutilización, migración y disposición de documentos en formatos digitales u otros.

(Definiciones).

• a. Ciclo de vida de los documentos: periodo de tiempo del documento desde su identificación como evidencia de las actividades de una entidad que los crea y/o administra, siendo un activo de información. En cada periodo se realizan acciones específicas para proteger su autenticidad, fiabilidad, integridad, usabilidad y acceso. Los procesos para la creación, captura y gestión de documentos en formatos digitales incluyen la clasificación e indización, control de acceso, almacenamiento, uso y reutilización, migración y disposición de documentos en formatos digitales u otros.

[Texto completo del decreto publicado en el Diario Oficial — enero 2025]