Usuarios de zona franca: ¿los fletes de importación y exportación están exonerados?

Las zonas francas en Uruguay ofrecen un régimen tributario sumamente atractivo para las empresas que se instalan en ellas. Sin embargo, los límites de ese régimen no siempre son claros, y cruzarlos puede tener consecuencias serias. En esta consulta, la DGI analizó el caso de un usuario de zona franca que quería revender fletes de importación y exportación, y la respuesta fue contundente: esa actividad no está permitida.

¿Qué quería hacer el usuario de zona franca?

La empresa consultante era usuaria de zona franca y proyectaba revender servicios de flete en dos modalidades:

• Fletes de importación: marítimos o aéreos, desde el exterior hasta un puerto o aeropuerto uruguayo.
• Fletes de exportación: desde un puerto o aeropuerto uruguayo hacia el exterior.

La empresa no contaba con medios de transporte propios: contrataba a terceros para realizar el servicio y actuaba como revendedora. El consultante sostenía que esta actividad estaba amparada por las exoneraciones del régimen de zona franca, citando el literal C del artículo 2° de la Ley N° 15.921.

El argumento del consultante y por qué la DGI no lo compartió

El literal C del artículo 2° de la Ley N° 15.921 de 1987 autoriza a los usuarios de zona franca a realizar:

"Prestación de todo tipo de servicios, no restringidos por la normativa nacional, tanto dentro de la zona franca como desde ella a terceros países."

A primera lectura, podría parecer que la norma habilita cualquier tipo de servicio. Pero la DGI señaló algo clave: la norma no incluye la prestación de servicios en territorio nacional. Solo ampara servicios prestados dentro de la zona franca o desde ella hacia terceros países.

La operativa de fletes descripta por el consultante se desarrolla, al menos en parte, en territorio nacional no franco (entre el puerto o aeropuerto y la frontera, o viceversa), lo que la coloca fuera del marco habilitado.

El respaldo normativo: dos normas que cierran la discusión

La DGI fundamentó su posición en dos disposiciones complementarias que no dejan margen de duda:

• Artículo 14 de la Ley N° 15.921: las empresas instaladas en zonas francas no podrán desarrollar actividades industriales, comerciales y de servicios fuera de las mismas.
• Artículo 9° del Decreto N° 454/988: los usuarios de zona franca tampoco podrán prestar servicios desde la zona franca para ser utilizados en el territorio no franco, salvo la excepción prevista por el Decreto N° 84/006 de 2006 (que no aplica a este caso).

Ambas normas actúan como un doble candado: no solo se prohíbe operar fuera de la zona franca, sino también prestar servicios que, aunque originados dentro, sean consumidos en territorio nacional.

¿Qué consecuencias tiene realizar actividades no permitidas?

La DGI dejó en claro que no es la autoridad competente para aplicar sanciones en estos casos. Esa responsabilidad recae en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que es quien determina las penalidades por incumplimiento de las disposiciones de la Ley N° 15.921.

Esto implica que, más allá de la pérdida de los beneficios fiscales, el usuario de zona franca que desarrolle actividades no permitidas puede enfrentar sanciones administrativas de consideración.

¿Qué lección práctica deja esta consulta?

El caso ilustra un error conceptual frecuente: asumir que el régimen de zona franca cubre todas las actividades de la empresa, sin importar dónde se ejecutan. La realidad es que el beneficio está estrictamente acotado al ámbito geográfico y funcional de la zona franca.

Antes de ampliar o diversificar actividades bajo este régimen, es fundamental analizar con detalle:

• Dónde se presta efectivamente el servicio (dentro o fuera de la zona franca).
• Quién lo consume y desde dónde (si el destinatario está en territorio nacional, hay señales de alerta).
• Si existe alguna excepción reglamentaria aplicable al caso concreto.

La consulta vinculante o no vinculante a la DGI es siempre una herramienta valiosa para despejar estas dudas antes de actuar, evitando contingencias fiscales y sanciones del MEF.

Texto completo de la consulta

CONSULTA N° 4.701
USUARIO DE ZONA FRANCA QUE REALIZA FLETES DE IMPORTACIÓN Y DE EXPORTACIÓN - ACTIVIDADES NO PERMITIDAS.

La consulta se refiere a un usuario de zona franca que proyecta revender fletes desde o hacia la zona franca.

El tema fue tratado en la consulta N° 4.642 (Boletín N° 404) que se transcribe a continuación:

Un profesional consulta, con carácter no vinculante, acerca del tratamiento fiscal que corresponde dar a un usuario de zona franca, que planea realizar fletes tanto de importación como de exportación, adelantando opinión, en el sentido de que se trata de una actividad exonerada por las normas legales que refieren a los usuarios de zona franca, citando concretamente el literal C del artículo 2° de la Ley N° 15.921 de 17 de diciembre de 1987.

Los fletes de importación, que podrán ser marítimos o aéreos, se desarrollarán desde el exterior hasta puerto o aeropuerto, en tanto los fletes de exportación, tendrán lugar desde el puerto o aeropuerto hacia el exterior. Se agrega que la empresa por la cual se realiza la consulta no posee medios de transporte propios, contratando a otras empresas para realizar el servicio.

No se comparte la opinión del consultante. La norma citada establece:

"Las zonas francas son áreas del territorio nacional de propiedad pública o privada, cercadas y aisladas eficientemente, las que serán determinadas por el Poder Ejecutivo previo asesoramiento de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas, con el fin de que se desarrollen en ellas con las exenciones tributarias y demás beneficios que se detallan en la presente ley, toda clase de actividades industriales, comerciales o de servicios y entre ellas:

• A) ................................
• B) .................................
• C) Prestación de todo tipo de servicios, no restringidos por la normativa nacional, tanto dentro de la zona franca como desde ella a terceros países."

Del texto transcripto se extrae que entre las actividades que la norma autoriza a realizar y por lo tanto se encuentran comprendidas en las exoneraciones establecidas por la misma, no está incluida la prestación de servicios en territorio nacional.

En apoyo de ello, el artículo 14 de la misma ley establece que las empresas instaladas en zonas francas no podrán desarrollar actividades industriales, comerciales y de servicios, fuera de las mismas, norma que se complementa con el artículo 9° del Decreto N° 454/988 de 08.07.988, que dispone que los usuarios de zona franca tampoco podrán prestar servicios desde la zona franca para ser utilizados en el territorio no franco, con excepción del caso previsto por el Decreto N° 84/006 de 20.03.006.

Por lo tanto, y según la descripción de la operativa a realizar por el consultante, su actividad se desarrollará parte en el exterior y parte en territorio nacional, por lo que debemos concluir que realiza actividades no permitidas por las normas vigentes para usuarios de zonas francas.

Respecto a esta situación, el Ministerio de Economía y Finanzas es la autoridad competente para determinar las sanciones aplicables en los casos de incumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley N° 15.921 ya citada.

17.09.007 - El Director General de Rentas, acorde.
BOLETÍN 412 - SETIEMBRE DE 2007